Telaah Hukum Penghapusan Pegawai Honorer Dilingkungan Instansi Pemerintah.

Pendahuluan

Pegawai Tidak Tetap atau sering disebut Tenaga honorer mendapatkan legalitas hukum sejak ditetapkannya Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Dalam Undang-undang ini menetapkan bahwa disamping Pegawai Negeri, pejabat yang berwenang dapat mengangkat pegawai tidak tetap atau pegawai honorer, maka sejak itu instansi pemerintah, baik Pemerintah pusat maupun pemerintah daerah memiliki dasar hukum untuk mengangkat pegawai tidak tetap atau pegawai honorer dilingkungan instansi/organisasi masing-masing. Pemerintah menilai bahwa untuk kelancaran pelaksanaan sebagian tugas-tugas pemerintahan dan pembangunan perlu mengangkat pegawai honorer guna menutupi celah kekurangan tenaga Pegawai Negeri Sipil dalam pekerjaan-pekerjaan tertentu. Namun dalam perkembangan selanjutnya banyak masalah yang muncul, misalnya terkait ketersediaan anggaran untuk membiayai para pegawai honorer yang berhubungan dengan tingkat kesejahteraan pegawai, termasuk persoalan status kepegawaian demikian juga dengan mekanisme perekrutannya, pengangkatan pegawai honorer menjadi tidak jelas dan bahkan mulai dibawa kearah kepentingan diluar hal kepegawaian, banyak kepala daerah mengangkat tenaga honorer yang merupakan anggota keluarga atau anggota tim suksesnya pada saat kampanye pilkada.

 Problema Hukum

1. Diterbitkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara, menetapkan status pegawai pada Instansi Pemerintah hanya terdiri dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja (PPPK), ketentuan tersebut memberikan penegasan kepada seluruh instansi pemerintah untuk tidak lagi menggunakan pegawai honorer pada instansinya masing-masing, dengan kata lain pegawai honorer harus dihapuskan, meskipun kemudian hal tersebut menjadi problema bagi pemerintah karena ada persoalan pegawai honorer dalam jumlah yang besar yang harus diselesaikan, tercatat pada 5 Oktober 2022, rekapitulasi hasil data tenaga non-ASN tahap prafinalisasi pada portal pendataan-nonasn.bkn.go.id berjumlah 2.215.542. Data tersebut terdiri dari 335.639 daftar tenaga non-ASN di lingkup instansi pusat dan 1.879.903 di lingkup instansi daerah.

2. Pemerintah telah menegaskan status pegawai tenaga honorer melalui  Surat Menteri PAN-RB Nomor B/165/M.SM.02.03/2022 tentang Status Kepegawaian di Lingkungan Instansi Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah,  sebagai tindak lanjut atas ketentuan Peraturan Pemerintah nomor 49 tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja. Surat Menpan RB ini menegaskan bagi seluruh Instansi pemerintah untuk tidak lagi merekrut pegawai Non Aparatur Sipil Negara (ASN) sehingga hanya akan ada        2 (dua) jenis pegawai pemerintah yaitu Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) dilingkungan Instansi masing-masing, dengan demikian setelah 28 Nopember 2023, pegawai honorer sudah tidak ada lagi. Namun dalam beberapa waktu terakhir muncul berbagai wacana di publik bahwa ada potensi untuk membatalkan kebijakan penghapusan pegawai Honorer / Non ASN; 

3. Masalah hukumnya adalah, bagaimana aspek hukum penghapusan pegawai honorer pada instansi pemerintah per tanggal 28 Nopember 2023 ?, apakah kemudian pemerintah dapat membatalkan kebijakan penghapusan honorer tersebut?

Penataan Pegawai Honorer

Upaya pemerintah untuk merekrut pegawai honorer menjadi calon pegawai negeri sipil secara sistematis telah dilaksanakan sejak tahun 2005 yang didasarkan kepada Peraturan Pemerintah Nomor 48 tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil. Melalui Peraturan Pemerintah ini, mengamanatkan pengangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil secara bertahap mulai Tahun Anggaran 2005 dan paling lambat selesai Tahun Anggaran 2009,   sekaligus peraturan ini juga mengatur pada pasal 8, bahwa sejak ditetapkannya Peraturan Pemerintah ini, semua Pejabat Pembina Kepegawaian dan pejabat lain di lingkungan instansi pemerintah, dilarang mengangkat tenaga honorer atau yang sejenis, kecuali ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Upaya ini ternyata tidak menyelesaikan persoalan sehingga kemudian diterbitkan Peraturan Pemerintah Nomor            43 Tahun 2007 Tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, dan Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 Tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, namun faktanya kemudian instansi pemerintah tetap saja melaksanakan pengangkatan pegawai honorer yang kemudian menambah beban anggaran negara dan tidak jelasnya status kepegawaian para pegawai honorer baik di instansi pemerintah pusat maupun instansi pemerintah didaerah.

Kebijakan Penghapusan Pegawai Honorer

Penghapusan pegawai honorer pada instansi pemerintah adalah kebijakan pemerintah yang merupakan tindak lanjut atas amanat Undang-Undang Nomor  5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara yang menetapkan status pegawai pada Instansi Pemerintah hanya terdiri dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja (PPPK) , Dasar hukum penghapusan honorer tersebut diatur melalui  Peraturan Pemerintah nomor 49 tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja, mengatur ketentuan dalam pasal 99 ayat (1) : “Pada saat Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku, Pegawai non-PNS yang bertugas pada instansi pemerintah termasuk pegawai yang bertugas pada lembaga non struktural, instansi pemerintah yang menerapkan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum/badan layanan umum daerah, lembaga penyiaran publik, dan perguruan tinggi negeri baru berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2016 tentang Dosen dan Tenaga Kependidikan pada Perguruan Tinggi Negeri Baru sebelum diundangkannya Peraturan Pemerintah ini, masih tetap melaksanakan tugas paling lama 5 (lima) tahun”. Mencermati pasal tersebut, dapat dimaknai bahwa pemerintah bertekad untuk menyelesaikan pengangkatan pegawai non PNS menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil (CPNS) dalam masa 5 (lima) tahun sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah ini pada tanggal 28 November 2018, diharapkan selama masa tersebut dapat digunakan untuk menyelesaikan atau menghabiskan sisa pegawai honorer yang memenuhi syarat namun belum dapat diangkat sebagai CPNS pada saat pengangkatan honorer K1 dan K2, sampai dengan batas akhir  5 (lima) tahun pada tanggal 28 November 2023. 

Dengan  diundangkannya Peraturan Pemerintah nomor 49 tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja, seharusnya instansi pemerintah tidak lagi melakukan perekrutan atau pengangkatan pegawai honorer yang baru, yang menyebabkan membludaknya jumlah pegawai honorer, dan menambah beban anggaran pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Wacana Pembatalan Penghapusan Honorer 2023

Seiring dengan terbitnya Surat Menteri PAN-RB Nomor B/165/M.SM.02.03/2022 tentang Status Kepegawaian di Lingkungan Instansi Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah sekaligus pelaksanaan pendataan Pegawai Non ASN tahun 2022, maka semakin kencang informasi terkait penghapusan pegawai honorer per 28 November 2023. Namun pada saat yang sama Badan Kepegawaian Negara (BKN) selaku leading sector pelaksanaan kebijakan kepegawaian menyampaikan bahwa sangat sulit untuk menyelesaikan masalah honorer. Masih dibutuhkan waktu melebihi batas tanggal 28 November 2023 untuk mencari solusi penyelesaian masalah tenaga honorer ini.  Sehingga muncul wacana-wacana di public untuk dilakukan pembatalan atau mengundur waktu Penghapusan Pegawai Honorer sampai dapat dirumuskan langkah konkret yang strategis untuk menuntaskan persoalan honorer ini. DPR RI juga telah menanggapi keputusan penghapusan tenaga honorer, Komisi IX DPR RI bersama Komisi I hingga Komisi XI DPR RI telah melakukan rapat gabungan guna membahas dan memperjuangkan agar keputusan tersebut bisa ditunda dan jangan terburu-buru. Pasalnya saat ini sebanyak 575 Anggota DPR RI, memiliki tenaga honorer yang masing-masing mempunyai 7 staf, lima tenaga ahli dan dua staf ahli yang harus diperjuangkan. 

Dari aspek hukum, kebijakan mengenai batas waktu toleransi keberadaan pegawai honorer di Instansi Pemerintah diatur dalam pasal 99 ayat (1)  Peraturan Pemerintah Nomor    49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja, yang memberi masa transisi bagi pegawai honorer selama 5 (lima) tahun sejak diundangkannya peraturan tersebut. Wacana pembatalan atau penundaan penghapusan pegawai honorer dapat saja terjadi apabila dilakukan perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja, khususnya atas ketentuan pasal 99 ayat (1). Menurut kaidah hukum, Peraturan Perundang-Undangan yang masih berlaku hanya dapat dihapus, dicabut, atau diubah oleh Peraturan Perundang-Undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi. Sejauh ini BKN berencana akan mengusulkan revisi atau penyesuaian Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), khusus untuk tenggat waktu sampai 28 November 2023, menjadi 3-4 tahun ke depan.