Indonesia sejak lama menghadapi masalah dengan orang asing pencari suaka dan pengungsi. Berada di antara negara – negara penerima pencari suaka dan pengungsi dalam jumlah besar seperti Malaysia, Thailand dan Australia, secara berkelanjutan Indonesia terkena dampak dari pergerakan populasi tercampur (mixed population movements). Setelah penurunan jumlah di akhir tahun 1990-an, jumlah kedatangan pencari suaka ke Indonesia kembali meningkat di tahun 2000, 2001, dan 2002. Meskipun jumlah kedatangan kemudian menurun lagi pada tahun 2003 - 2008, tren kedatangan kembali meningkat di tahun 2009 dengan jumlah 3,230 orang meminta perlindungan melalui United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). Saat ini mayoritas pencari suaka tersebut datang dari Afghanistan, Myanmar dan Somalia. (Data kedatangan pencari suaka yang mendaftarkan diri di UNHCR dari tahun ke tahun: 385 di tahun 2008; 3,230 pada tahun 2009; 3,905 pada tahun 2010 dan 4,052 di tahun 2011, 7,223 di tahun 2012, dan 8,332 di tahun 2013).

Sejauh ini penanganan orang asing pencari suaka dan pengungsi di Indonesia belum dapat dilaksanakan secara maksimal, karena terkendala belum adanya peraturan pelaksana berupa peraturan presiden yang diamanatkan Pasal 25 dan Pasal 27 UU Nomor 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri yang mengamanatkan agar dibentuknya keputusan presiden terkait pelaksanaan kewenangan pemberian suaka kepada orang asing dan pokok-pokok kebijakan masalah pengungsi dari luar negeri, namun nomenklatur aturan tersebut akhirnya diubah menjadi peraturan presiden, berdasarkan Pasal 7 ayat (2) UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3). Pada UU No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian juga tidak mengatur masalah orang asing pencari suaka dan pengungsi. Direktorat Jenderal Imigrasi berfungsi sebagai institusi penjaga pintu gerbang yang berwenang melakukan penanganan terhadap lalu lintas orang yang masuk dan keluar wilayah Indonesia, termasuk di dalamnya orang asing pencari suaka dan pengungsi, namun Indonesia belum meratifikasi Konvensi 1951 tentang Pengungsi dan Perlindungan Hukum Bagi Pengungsi di Indonesia, dan Protokol 1967 tentang Status Pengungsi sehingga menyebabkan Indonesia belum memiliki sebuah sistem penentuan status pengungsi. Dengan demikian, Pemerintah Indonesia saat ini hanya dapat memberikan kewenangan kepada UNHCR untuk menjalankan mandat perlindungan pencari suaka dan pengungsi, dan untuk menangani permasalahan pengungsi di Indonesia.

Pengaturan Orang Asing Pencari Suaka dan Pengungsi dalam Perundang-Undangan di Indonesia

Dalam beberapa peraturan perundang-undangan Pemerintah Indonesia mengakui hak setiap orang untuk mencari suaka di negara lain, seperti dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Indonesia “Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan atau perlakuan yang merendahkan martabat manusia dan berhak memperoleh suaka politik dari negara lain”, dalam TAP MPR “Setiap orang berhak mencari suaka untuk memperoleh perlindungan politik dari negara lain”, dalam UU Nomor 39 Tahun 1999 “Setiap orang berhak mencari suaka untuk memperoleh perlindungan politik dari negara lain”, serta dalam UU Nomor 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri mengamanatkan peraturan pelaksana tentang penanganan orang asing pencari suaka dan pengungsi. Namun, rancangan peraturan pelaksana yang berupa rancangan peraturan presiden tersebut masih dalam proses pembahasan. Pada Pasal 25 kewenangan pemberian suaka kepada orang asing berada di tangan Presiden dengan memperhatikan pertimbangan menteri. Pelaksanaan kewenangan tersebut diamanatkan diatur dengan Keputusan Presiden. Di Pasal 27 Presiden juga menetapkan kebijakan masalah pengungsi dari luar negeri juga dengan memperhatikan pertimbangan menteri. Pokok-pokok kebijakannya juga diamanatkan diatur dengan Keputusan Presiden.   Adapun maksud Pasal 25 dan Pasal 27 UU Nomor 37 Tahun 1999 yang mengamanatkan aturan kebijakan masalah penanganan orang asing pencari suaka dan pengungsi diatur dengan Keputusan Presiden, karena pada masa itu Keputusan Presiden masih masuk dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Setelah disahkannya UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ditentukan bahwa Keputusan Presiden tidak lagi termasuk dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.

Implikasi Ketiadaan Peraturan Pelaksana tentang Penanganan Orang Asing Pencari Suaka dan Pengungsi

UU No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian tidak mengenal istilah pencari suaka ataupun pengungsi, serta dalam norma yang diatur, Indonesia sama sekali tidak dibebani kewajiban apapun (hukum, sosial, dan politik) dalam menangani masalah pencari suaka dan pengungsi. Indonesia menjadi salah satu tempat favorit para pencari suaka ataupun pengungsi internasional sebagai tempat singgah. Persoalan muncul ketika pemerintah tidak tanggap dalam menangani para pencari suaka dan pengungsi itu. Karena Indonesia belum meratifikasi Konvensi Internasional 1951 dan Protokol 1967, maka pemerintah tak bisa langsung menetapkan status sebagai pencari suaka atau pengungsi. Penentuan status dilakukan oleh UNHCR yang memakan waktu yang lama. Kondisi ini diperparah dengan belum adanya peraturan pelaksana yang mengatur perihal serupa.

Indonesia memang memiliki Hubungan Luar Negeri yang mengamanatkan tentang pengungsi dan pencari suaka. Seharusnya ketentuan itu ditindaklanjuti, tetapi sudah lima belas tahun berlalu peraturan pelaksana itu tak kunjung disahkan dan masih terus dalam proses pembahasan. Akibatnya, ketika ada sekelompok orang asing yang masuk ke wilayah Indonesia, mereka dikategorikan sebagai imigran gelap yang melakukan pelanggaran administrasi imigrasi sebagaimana UU Keimigrasian. Sehingga kelompok orang asing itu dikelompokan menjadi satu dan ditempatkan di Rumah Detensi Imigrasi (Rudenim).

Pemerintah Indonesia bukanlah negara yang meratifikasi Konvensi 1951 dan Protokol 1967. Oleh karena itu, penentuan status pengungsi atau pencari suaka terhadap para imigran dilakukan oleh UNHCR. Penentuan tersebut menjadi penting untuk mencegah para pembonceng yang memiliki motif yang berbeda. Pembonceng itu biasanya terkait dengan kegiatan pidana seperti human trafficking, terkait kejahatan perang dan lain sebagainya. Di sisi lain, lamanya masa tunggu bagi para pengungsi dan pencari suaka atas kejelasan statusnya berpotensi menimbulkan pelanggaran HAM. Pasalnya lamanya proses kejelasan status itu dapat menimbulkan tekanan psikologis bagi para pengungsi dan pencari suaka.

Pencari suaka dan pengungsi ini adalah masalah internasional tapi karena Indonesia menjadi tempat singgah maka masalah itu menjadi persoalan dalam negeri. Untuk mengatasinya perlu agar pemerintah meratifikasi Konvensi 1951 dan Protokol 1967. Ada dua keuntungan yang diperoleh Indonesia jika meratifikasi. Pertama, pemerintah dapat menentukan sendiri status para pengungsi dan pencari suaka sehingga pemerintah dapat terlibat langsung dan berkontribusi dalam penanganan masalah ini sesuai kepentingan nasional. Dapat dipastikan juga bahwa pencarian suaka tidak dijadikan alat bagi pelarian orang yang terlibat tindak pidana dan kejahatan menurut hukum internasional. Kedua, pemerintah dapat menerima bantuan dan kerjasama internasional terkait penguatan kapasitas nasional dalam penanganan pencari suaka dan pengungsi. Sehingga penyelesaiannya dapat dilakukan dengan komprehensif. Selain itu beban penanganan pencari suaka dan pengungsi tidak ditanggung seluruhnya oleh pemerintah tapi juga ditopang oleh solidaritas dan kerjasama dengan komunitas internasional.

Beberapa faktor yang menyebabkan Indonesia dipilih sebagai negara transit diantaranya adalah pertama, Indonesia memiliki wilayah laut yang luas dan garis pantai yang panjang, namun, tidak didukung oleh aturan hukum yang tegas. Sehingga dengan mudah dimanfaatkan bagi para pengungsi dan pencari suaka untuk memasuki wilayah Indonesia. Kedua, posisi Indonesia sangat lemah dalam mengatasi masalah para pencari suaka dan pengungsi dari negara lain karena tidak memiliki peraturan nasional yang secara khusus membahas masalah tersebut. Ketiga, kurangnya sarana dan prasarana yang dimiliki dalam penanganan pengungsi dan pencari suaka untuk mengawasi perairan Indonesia secara intensif. Keempat, keberadaan UNHCR di Jakarta juga menjadi daya tarik pengungsi. Kelima, kultur atau budaya masyarakat Indonesia yang dikenal dengan keramahannya, menimbulkan kesan masyarakat Indonesia dapat dengan mudah menerima kedatangan dan keberadaan para pengungsi. Dan keenam, Indonesia telah hidup rukun dengan berbagai macam suku, agama dan budaya yang beranekaragam.

Keberadaan pencari suaka dan pengungsi yang jumlahnya cenderung meningkat inilah yang membuat usaha penanganannya terus diperhatikan oleh pemerintah Indonesia. Di sisi lain, Indonesia tidak memiliki undang-undang khusus atau peraturan hukum nasional mengenai pengungsi maupun pencari suaka. Indonesia memang memiliki acuan dalam pemberian suaka dan penanganan pengungsi seperti yang tertuang dalam UU Hubungan Luar Negeri. Akan tetapi pada pelaksanaanya peraturan tersebut kurang efektif dikarenakan sudah tidak up to date untuk menangani permasalahan pengungsi saat ini, dikarenakan undang-undang tersebut tidak menjelaskan secara eksplisit bagaimana penanganan pengungsi yang harus dilakukan. Jika peraturan mengenai pencari suaka dan pengungsi ini tidak kunjung selesai diundangkan, bukan tidak mungkin suatu saat ekspansi pencari suaka dan pengungsi besar-besaran ke Indonesia akan mengancam kemanan nasional (misalnya penyusup, perdagangan orang, teroris, dan/atau peredaran narkoba). Seperti contoh pencari suaka banyak masuk ke Pekanbaru berasal dari Afghanistan yang jumlahnya lebih dari 400 orang dan rata-rata mereka berusia produktif 25-30 tahun. Masuknya pencari suaka dan pengungsi tersebut ke Indonesia, terjadi karena adanya sindikat internasional yang mencari keuntungan dari kondisi mereka di negara asal.

Peraturan yang Diharapkan

Peraturan pelaksanaan mengenai orang asing pencari suaka harus segera disusun walaupun amanat UU Hubungan Luar Negeri dalam bentuk keppres. Namun, dalam UU P3 ditentukan setiap keputusan Presiden yang bersifat mengatur yang sudah ada sebelum UU P3 berlaku, harus dimaknai sebagai peraturan sepanjang tidak bertentangan dengan UU P3. Hal ini dikarenakan kedudukan Keputusan Presiden yang bersifat mengatur (regeling) dipersamakan dengan Peraturan Presiden. Perlu dipahami dalam teori perundang- undangan, Peraturan Presiden merupakan peaturan yang besifat mengatur (regeling). Sedangkan, istilah Keputusan Presiden dibagi dalam dua bentuk, yaitu keputusan yang bersifat mengatur (regeling) dan menetapkan (beschikking). Adapun Keputusan Presiden yang dimaksud dalam Pasal 25 dan Pasal 27 UU Hubungan Luar Negeri adalah yang bersifat mengatur (regeling), sehingga pengaturan Keputusan Presiden tersebut dalam bentuk Peraturan Presiden adalah benar menurut hukum.

Substansi rancangan peraturan presiden yang sudah ada harus berorientasi pada aspek keimigrasian dan tidak bertentangan dengan prinsip hukum keimigrasian Indonesia yang terkandung dalam UU Keimigrasian, agar semakin memperkuat koordinasi operasional antara UNHCR dan pemerintah Indonesia melalui Direktorat Jenderal Imigrasi dalam menangani hal-hal yang berkaitan dengan pengungsi sesuai dengan prinsip-prinsip perlindungan internasional.